Dans une séance historique tenue à Londres le 14 février 1947, le cabinet britannique, dirigé par le travailliste Clement Atlee, constata son incapacité à trouver une solution au conflit naissant entre Juifs et Arabes en Palestine. Il décida que le Royaume-Uni se dessaisirait du mandat politique que lui avait confié la SDN en juillet 1922, pour confier le dossier à l’Organisation des Nations Unies, qui avait été fondée un an et demi plus tôt à San Francisco par les puissances victorieuses de la deuxième guerre mondiale. Le 13 mai 1947, l’Onu constitue une commission d’enquête de 11 pays membres ne comprenant aucune grande puissance et présidé par un Suédois. Cette commission spéciale se rend immédiatement en Palestine, où elle va séjourner cinq semaines. Sur son rapport, l’Assemblée générale des Nations Unies vote, le 29 novembre 1947, la résolution 181, qui décide du partage de la Palestine en deux Etats, l’un juif, l’autre arabe. A cette époque, la guerre froide a déjà commencé ; mais sur cette question, Américains et Soviétiques sont parfaitement d’accord. Soixante-sept ans et demi plus tard, dans sa séance du 21 avril 2015, le Conseil de sécurité de l’Onu se penche toujours sur la question. Invité à faire un rapport, Ban Ki Moon déclare : « Au fil des ans, nous avons été témoins des efforts résolus qui ont été menés pour parvenir à une paix négociée et globale, fondée sur la solution des deux États. Au lieu de la paix, il y a eu des décennies d’occasions manquées et d’échecs dont le coût humain a été colossal. La perspective d’un règlement prévoyant deux États continue de s’éloigner, avec des conséquences potentiellement explosives. » On ne peut imaginer de constat d’échec plus cinglant, livré par le propre secrétaire général de l’Organisation. Tout citoyen du monde non spécialiste de relations internationales qui, ce 21 avril 2015, aurait assisté dans les tribunes à cette séance du Conseil de sécurité, aurait légitimement pu conclure : l’Onu ne sert à rien ; l’impuissance de l’Organisation est patente ; le dossier palestinien que le monde lui a confié n’a pas progressé d’un iota en deux générations !

L’Onu ne servirait donc à rien ? Ce n’est pas l’avis d’un homme versé dans la géopolitique qui, depuis trente ans, consacre sa vie à la diplomatie, qui assista à cette séance du Conseil de sécurité et qui y parla même au nom de la France. « L’Onu, c’est un rêve surgi de la nuit (celle des crimes de masse de la seconde guerre mondiale), qui se frotte ensuite à la réalité des rapports de force », explique François Delattre, dans son bureau d’angle au 45ème étage d’un gratte-ciel dominant l’East River. « L’Onu, c’est le plus mauvais système international, à l’exception de tous les autres », ajoute l’ambassadeur, paraphrasant à dessein la célèbre formule de Churchill sur la démocratie. Comme l’Onu dispose d’un drapeau, d’un directoire (le P5, groupe des 5 membres permanents du Conseil de sécurité), d’un parlement (l’Assemblée générale où sont représentés les 193 Etats membres) et d’une administration (41000 fonctionnaires internationaux travaillant sous l’autorité du Secrétaire général), on le prend souvent pour un gouvernement du monde. Et quand viennent à l’esprit des conflits armés tels que ceux de la bande de Gaza, du Yémen ou de l’Ukraine oriental ; des drames humains tels que la persécution des Chrétiens d’orient, ou le trafic des êtres humains en Méditerranée ; des catastrophes écologiques comme la surpêche ou la disparition de la banquise ; des statistiques économiques montrant la progression de l’extrême pauvreté concomitamment avec l’accaparement croissant des richesses mondiales aux mains de quelques milliers d’individus ; l’on se dit que l’Onu est un bien mauvais gouvernement du monde. Mais la vérité est que l’Onu n’a jamais été conçue par les vainqueurs de la seconde guerre mondiale comme un gouvernement du monde. Dans un gouvernement, vous avez un premier ministre qui décide et des ministres qui exécutent. Or à l’Onu le gouvernement, c’est-à-dire le Conseil de sécurité, peut être paralysé à tout moment par le veto d’un de ses cinq membres permanents (Etats-Unis, Russie, Chine, Royaume-Uni, France). Le Secrétaire général n’est pas un premier ministre, mais une sorte d’intendant, qui serait aussi greffier, porte-parole, rapporteur, médiateur, apporteur d’idées. En 2012, le Secrétaire général, soumis à une forte pression de l’Amérique, avait dû désinviter l’Iran d’une conférence qu’il avait organisée à Genève sur la Syrie.

En soixante-dix ans, l’Onu a-t-elle bien rempli les missions qu’on lui a confiées à sa naissance, à savoir maintenir la paix et la sécurité dans le monde, développer les relations amicales entre les nations, réaliser la coopération internationale sur tous les sujets (y compris l’environnement), encourager le respect des Droits de l’homme ? La réponse est celle de la bouteille à moitié pleine, ou à moitié vide. Le système international n’est bien sûr pas un système parfait. Mais l’Onu a conquis une position cruciale en géopolitique : il est devenu le cadre de référence incontesté dans les relations entre nations. Le Yémen est toujours déchiré par la guerre civile. Les dernières négociations tenues à Genève ont échoué. Mais s’il devait y avoir un jour un accord de partage du pouvoir entre les yéménites sunnites gouvernementaux proches des Saoudiens et les rebelles Houthis chiites proches des Iraniens, ce sera grâce à l’actuelle médiation du Mauritanien Ismail Ould Cheikh Ahmed. Le mercredi 24 juin 2015, cet envoyé spécial du Secrétaire général a appelé les deux parties à une trêve, en raison des risques de famine courus par le pays. Sera-t-il entendu ? C’est impossible de le dire à l’avance. Mais ce qui est sûr, c’est que personne ne prend à la légère une interpellation de l’Onu. L’Organisation reste, aux yeux de tous, le cadre producteur de la légalité internationale. « Cette légitimité est dans les têtes et dans les faits ! », souligne l’ambassadeur de Chine, qui considère que le privilège du droit de veto confère la responsabilité de ne pas laisser se développer les conflits régionaux. Même l’Amérique a regretté d’avoir court-circuité l’Onu lors de son invasion unilatérale de l’Irak en mars 2003.

Bien sûr, toutes les médiations dans le monde ne sont pas faites par des envoyés spéciaux de l’Onu. Dans le cas du conflit ukrainien, les médiateurs furent François Hollande et Angela Merkel. Cela a abouti aux accords de Minsk de février 2015. Mais c’est bel et bien dans le marbre d’une résolution du Conseil de sécurité, rédigée conjointement par les ambassadeurs de France et de Chine, que ces accords ont ensuite été scellés. Lorsqu’un Etat viole les droits de l’homme, le texte qu’on brandit pour tenter de lui faire changer de politique est toujours un texte onusien, que ce soit la Déclaration universelle des droits de l’homme rédigée par René Cassin, ou telle ou telle résolution du Conseil de sécurité. Si la Conférence internationale sur le climat qui se déroulera à Paris en décembre 2015 aboutit sur des résultats tangibles, c’est un texte onusien qui devra les transformer en loi internationale. Qu’on le veuille ou non, l’Onu demeure la plus haute autorité normative de la planète, même si ses lois sont enfreintes régulièrement ici ou là. Elle fut, par exemple, le cadre dans lequel se sont faites toutes les décolonisations.
L’Onu n’est pas que le dépositaire des traités internationaux ou l’autorité qui légitime l’usage de la force (par le biais de son Conseil de sécurité statuant sur la base du chapitre 7 de la Charte). C’est aussi un incomparable forum, où des ennemis jurés peuvent se rencontrer, où des réconciliations peuvent s’amorcer. C’est à l’Onu que les Américains ont recommencé à parler aux Cubains et aux Iraniens. C’est aussi l’institution qui prend en charge les citoyens quand les Etats sont devenus, pour une raison ou une autre, défaillants. Le Haut Commissariat aux Réfugiés de l’Onu a aujourd’hui la charge de plus de douze millions de personnes dans le monde.

Mais, dira-t-on, les Casques bleus n’ont-ils pas, à plusieurs reprises, failli gravement à leur mission de maintien de la paix? Le milieu des années 90 a été à cet égard terrible pour la réputation de l’Organisation. En 1994, la Minuar (Mission des Nations Unies au Rwanda) échoue à prévenir le génocide des Tutsis. En 1995, les Casques bleus hollandais censés garder la zone « protégée » de Srebrenica se laissent désarmer sans combattre par les miliciens serbes du général Mladic, lâcheté qui aboutira au massacre de 7000 hommes et garçons bosniaques musulmans. Mais à qui la faute si, en pleine tuerie à Kigali, le Conseil de sécurité décida de réduire le contingent de la Minuar ? L’Onu ne dispose pas de ses propres soldats, elle doit se reposer sur les contingents qu’acceptent de lui fournir les Etats membres. A qui la faute si, dans l’armée néerlandaise, on n’aime pas se battre ?

Lorsqu’on monte dans les étages élevés de l’élégant gratte-ciel abritant les services du Secrétariat général, où l’on a une vue imprenable sur le Chrysler Building d’un côté et sur Long Island de l’autre, on rencontre les conseillers politiques en charge des différentes zones de crise. Ils sont compétents. L’Onu est un endroit où la connaissance politique de la planète est permanente. Un vent d’optimisme souffle sur le bureau chargé de la République démocratique du Congo. Tout n’est pas rose dans cet immense pays pauvre et corrompu. Mais quel progrès par rapport à la fin des années 1990, où pas moins de neuf armées étrangères campaient sur le sol congolais ! Sans les 20000 observateurs que l’Onu a déployés en RDC, la situation serait bien pire.

L’Onu poursuit actuellement seize missions de maintien de la paix dans le monde, employant 120000 personnes, dont 100000 en uniforme (avec une proportion de 10 à 1 entre militaires et policiers). En Centrafrique, où il n’y a plus d’administration, l’Onu a dû remplacer l’Etat. Le coût de ces opérations de maintien de la paix (9 milliards de dollars par an) représente 0,4 % des dépenses militaires de la planète. Bref l’Onu ne coûte pas cher, moins d’une semaine de dépenses américaines après l’invasion de l’Irak en 2003. Même si les opérations onusiennes en Afrique de DDR (désarmement, démobilisation, réintégration, des hommes et adolescents ayant illégalement pris les armes) patinent souvent, elles restent une « ardente obligation » qu’il faut garder. Car par quoi pourrait-on les remplacer ? Face à l’Onu, il faut adopter une attitude de pari pascalien. Par rapport aux coûts des guerres, l’Organisation ne coûte pratiquement rien. Et elle peut rapporter très gros aux hommes de bonne volonté…

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